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一地方政府融資平臺轉型升級的背景
（一）中央層面
黨的十九大報告指出“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反映靈活，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大，有效防止國有資產流失。深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”。李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第一次會議中指出“推進國資國企改革。制定出資人監管權責清單。深化國有資本投資、運營公司等改革試點，賦予更多自主權。繼續推進國有企業優化重組和央企股份制改革，加快形成有效制衡的法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制，持續瘦身健體，提升主業核心競爭力，推動國有資本做強做優做大。穩妥推進混合所有制改革。落實向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度。國有企業要通過改革創新，走在高質量發展前列”。
（二）部委文件
2013年4月9日，銀監會發布的《關于加強2013 年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（銀監發〔2013〕10號）中規定：各銀行業金融機構要遵循“總量控制、分類管理、區別對待、逐步化解”的總體原則，以控制總量、優化結構、隔離風險、明晰職責為重點，繼續推進地方政府融資平臺（簡稱“融資平臺”）貸款風險管控；2014年9月21日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）中指出“加強政府或有債務監管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控，做好相關監管工作”；2017年4月26日，《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）中指出“加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，進一步規范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資”；2017年12月23日，財政部《關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中提出：“支持轉型后的國有企業依法合規承接政府公益性項目”；2018年3月9日，國家發展改革委《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》中指出：分類穩步推進地方融資平臺公司市場化轉型，剝離政府融資職能，支持轉型中的融資平臺公司及轉型后的公益類國企依法合規承接政府公益類項目；2018年3月28日，財政部《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號）中指出“除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。”
二地方政府融資平臺轉型升級的現狀
（一）政府融資平臺的定義
2010年6月，國務院下發《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號），將地方政府平臺定義為：由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。隨后，在2010年7月，發改委、中國人民銀行和銀監會聯合發布《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預[2010]412號文），將政府融資平臺定義為：由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體。2011年，銀監會在廊坊召開的地方政府融資平臺貸款監管工作會議上研究確立《關于地方政府融資平臺貸款監管有關問題的說明》，對地方政府融資平臺的定義是指由地方政府出資設立并承擔連帶還款責任的機關、事業、企業三類法人。
當前，我國正進入城市化發展的新階段，城市建設規模日益擴大、項目投融資和工程建設任務繁重。目前各地的城投公司都承擔著地方政府投融資平臺的重要職能，具有政府部門和國有企業雙重角色。但此類公司大都不具備真正意義上的市場經營主體地位，缺少自營收入和盈利來源，導致債務高企債務高企，背負著項目融資、工程建設和欠債還貸的三重壓力。受國發〔2014〕43號等有關政策的影響，城投公司按原有路徑發展已非常困難，項目融資和企業運營發展受到很大影響。
（二）一般區縣城投公司發展概況
目前，一般區縣城投公司主要負責城區土地開發、基礎設施建設和保障房建設，同時還經營小規模的物業資產出租、安保業務等業務，其營業收入和毛利均主要來源于土地開發業務。近年來，土地開發業務規模逐年增大，但受基建項目成本結轉的影響，毛利率存在較大波動，公司整體的盈利能力較弱。隨著基礎設施建設項目的持續投入，近年來公司負債持續擴張；受益于股東增資和政府資產劃入，公司資本實力不斷提升，負債經營程度有所下降，但目前仍處于較高水平。由于基建業務投入資金規模大，公司非籌資性凈現金流狀況欠佳，且基建項目未來仍有大規模資金需求，后續投融資壓力大。
公司償債能力方面，得益于政府持續的資產注入，城投公司資本實力不斷增強，但隨著土地整理和基礎設施建設項目的持續推進，公司剛性債務快速擴張，已積累較大的償債壓力；公司基建業務投入資金規模大，非籌資性現金流持續呈大額凈流出狀態，資金平衡對外部融資的依賴度高。此外，公司對控股股東下屬子公司的擔保規模較大，存在擔保代償風險。
自1月份以來，各地城投公司融資壓力驟增，不僅僅是新建項目的需求，更多的源于歷史債務的化解和剛性支出。同時，各區縣大量基礎設施亟待更新。隨著金融監管的日益趨緊，金融機構對無現金流的基礎設施融資較謹慎，傳統國有融資平臺轉型升級迫在眉睫。
三地方政府融資平臺轉型升級存在的問題
（一）轉型定位不明確
隨著國家對平臺類公司的進一步調控，剝離其政府性融資職能也逐漸落實到實處。由于我國經濟體系區域化差異明顯，平臺公司發展水平也各不相同。部分經濟發達地區城市大建設時期基本結束，其平臺公司多轉變為城市服務運營商；部分發展中地區則存在更大的空間和機遇，其平臺公司多轉變為市場化投資公司，并具有一定的市場競爭力，也有平臺公司能肩負城市投資建設、運營服務等功能于一體。但對更多的發展較差、轉型較晚的平臺公司而言，除了政府融資職能外，如何找準契合自身功能的發展方向，如何合理控制資產負債率、優化財務結構，如何應對新時期轉型升級的使命成了各大平臺公司的痛點和難點。
（二）資本運作不規范
因政府以提供政府信用為其各類融資業務進行背書，投融資平臺的償債能力和信用突出，其融資業務在資本市場一向深受追捧，在這個過程中，投融資平臺過度融資的沖動也得到充分釋放。為完成融資業務，地方政府、平臺以及金融機構三方默契一致，因而重復抵押、平臺互保、違規放款等種種不規范的情況屢屢發生；同時，部分平臺公司一直保留以舊還新的融資模式，使得政府債務壓力不斷增大；除此之外，通過平臺融來的資金并不納入財政預算，支出不受約束，容易導致融資被挪用的事情時有發生，一旦發生重大投資風險，將會引起連鎖反應，直接危及地方金融生態穩定。
（三）治理結構不完善
長期以來，地方投融資平臺都是政企不分的典型代表。投融資平臺的班子成員一般納入當地政府組織體系管理，由政府直接任命，部分地區甚至由當地財政、建設部門負責人兼任。在實質運作中，基本上按照政府指令辦事，堅持政治效益和社會效益為先，經濟效益的多寡大都不在考核范圍內，形成行政化干預過多，企業自主性缺乏的現象，這也往往導致經營運作的效率和效益較低。此外，投融資平臺工作所涉及的領域較廣，涵蓋城市建設投資、城建開發、經營管理、政策法規等諸多方面。在轉型過渡期間，人才儲備不足的問題更加凸顯。平臺的組成人員大都由當地政府部門抽調組成，多年的政府工作經歷和習慣使他們無法由政府管理主體轉向市場經營主體，在一定程度上可能會影響平臺公司的決策執行。而平臺招聘市場化專業人才，還面臨薪資待遇、崗位匹配等諸多問題。
（四）資產整合有風險
在城市開發建設工程中，平臺公司雖然賬面上積累了一定資產，但運作起來，仍然面臨很多問題。首先，資產普遍手續不完善。很多項目都是按政府指令搶工建設，沒有手續，決策程序不規范，導致項目建成后無法確權，也無法形成有效資產。其次，資產無法發揮應有效益。一些公益性項目，例如文化設施、體育設施等可能主要為了舉辦某種活動或賽事建設。平臺承擔建設任務，但后期大都移交地方相應職能部門管理運營，雖然賬面上，資產所有權在平臺公司手里，但卻無法實現凈現金流。最后，平臺的資產很多都是由當地政府劃轉，由于涉及利益部門多，在資產劃轉的同時也帶來了相關的人員、債務包袱，導致資產整合存在一定風險。
（五）國資混改難推進
企業規模小，資產證券化率低。區縣所屬國有企業產業層次處于產業鏈的低位，部分國有企業的業務范圍和投資領域相近，運作效率偏低，難以形成產業規模。與此同時，國企上市進程偏慢，資產證券化率低下。公益功能強，收益能力差。隨著金融監管日益趨嚴，融資環境愈加嚴峻，區縣所屬國企原有的銀行貸款融資難以為繼，而相對大部分功能類、公益類的區縣所屬國企而言，在沒有合理的補償機制下資金困境愈加突出，企業的盈利水平弱，現金流較少，導致其難以上市融資，無法發展壯大。國資監管覆蓋面低，企業考核機制有待完善。區縣所屬經營性國資監管工作較為分散，國資監管覆蓋率低仍是需要重點關注的方向，而對于國企的考核機制，企業類型不同，考核指標不同，考核內容與績效比例的準確科學需要進一步完善。
四城投等地方融資平臺轉型升級的對策和思考
（一）找準平臺定位，明確轉型發展路徑
在總結歷史經驗的基礎上，立足當前實際，著眼未來發展，城投類地方融資平臺必須剝離其政府性融資職能，從“單純的融資平臺”向“市場化城市綜合運營商”轉型。在轉型過渡期間，平臺公司必須抓住核心競爭優勢，繼續在城市開發建設、基礎設施投資建設運營、城市資產運營、優勢產業培育和產業轉型升級方面發揮中堅力量，形成可復制、模塊化的城市開發建設能力，提升國有資產運營管理能力，確保國有資產保值增值，同時，加大產業引入力度，擇優導入優質的運營商、投資商、開發商共同參與新城市的投資、建設、運營、管理，打造“城市合伙人”體系，實現城市有機更新；設立城市發展基金，導入全過程咨詢體系，在整體結構和頂層設計中實現戰略性布局。例如：杭州市江干區財政局下屬核心平臺，江干區首家AA+級區屬國有企業江干城建與越秀集團、招商組成聯合體，力退杭房、上海中建東孚等知名房企，以總價62.55億元競得艮北新城商業核心區西地塊，向多元化方向發展，走上優化業務結構和完善管理體系的雙重轉型之路；杭州市城市建設發展集團有限公司經過2004年的事轉企，正式成為杭州市城建資產經營有限公司所屬的國有獨資公司，主要負責城建資源性的開發工作；杭州城投網新資產管理有限公司，由杭州城投資產管理集團有限公司和浙大網新建投集團旗下的浙江中網銀新投資管理有限公司共同發起設立，專注于成為“城市運營綜合金融解決方案提供商”。
（二）規范資本運作，嚴格防范債務風險
平臺公司必須建立全面的預算管理制度和投資決策機制，嚴格實行預算管理，實現決策的科學化、規范化和民主化。其次，要建立健全多元化、多層次、結構化的融資渠道，多措并舉，確保資金安全和資金鏈安全。最后，根據城市發展需要，結合自身債務情況，轉型中的投融資平臺要積極協調當地政府，依法合規承接政府公益類項目，加強債務監管，提升地方抗風險能力，積極推進落實引入戰略合作伙伴，組建混合所有制投資管理有限公司，提高投資決策效率、效益、效能。例如：杭州城投資產管理集團有限公司聯合浙江富冶集團有限公司于2016年6月共同出資設立杭州城投富鼎投資管理有限公司，主要從事PE股權投資；城投中泓（杭州）資本管理有限公司，由杭州城投資產管理集團有限公司聯合中科建設供應鏈管理發展（上海）有限公司、浙江中泓投資管理有限公司共同設立，主要從事定增股權投資；浙江中網銀新投資管理有限公司與衢江區國資公司共同設立投資運營管理公司，發起總規模30億的政府引導基金，下設基礎設施、新型產業、創新創業3支子基金，為衢江區城市建設發展、產業轉型升級提供智力、資金支持。
（三）完善治理結構，健全現代企業制度
首先，平臺公司需要構建完善的內部治理結構，改變行政管理現狀，向企業化管理轉變。這就需要平臺公司積極協調與政府的關系，劃清政府與企業的責任，減少行政化干預，賦予平臺公司充分的自助經營全和決策自主權。其次，按照政企分開的要求，建立以產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為條件的現代企業制度，提高公司經營管理效率。最后，理順人員身份，建立健全“與選任方式相匹配、與企業功能性質和市場機制相適應、與經營業績相掛鉤”的差異化薪酬分配方法及“管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”的市場化選人用人機制。例如：浙江國企物產中大集團股份有限公司實施職業經理人制度，以百萬基薪面向海內外市場化招聘金融和高端實業方向的高素質職業經理人，擔任集團副總經理，成為浙江國企改革的一塊探路石。
（四）強化資產重組，奠定轉型發展基礎
資產重組，不是單純的注入資產，而是要注入優質資產、資源、智力（如城市生活垃圾處理、城市污水處理、加油加汽、充電樁、廣告特許經營權等公益性資源），也要剝離無效資產。首先，平臺公司要爭取政府部門的支持，挖掘優質資源、盤活存量資產，實現資產與資金的良性循環，必要時可通過資產證券化直接融資。其次，平臺公司要加強資產優化重組。平臺公司要將分散在各個板塊的資產進行集中管理和優化重組，提升整體運營效益。同時，積極拓展新的業務板塊，使公司具有較強的盈利能力和業務拓展能力，從而實現公司的可持續發展。最后，積極搭建企業內部智庫平臺，引進高層次人才、聘請相關專家，定期組織培訓，完善知識結構，集聚智力資源。例如：杭州金投能源有限公司，由浙江物產經貿集團與杭州市金融投資集團共同投資設立，以成品油批發及加油站拓展為其主營業務，力爭打造一家省內有地位、全國有布局，擁有自主品牌的集成品油儲運、批發、零售相結合的綜合性成品油經營公司；杭州通源廣告發展有限公司是杭州市城市建設發展有限公司所屬的國有獨資有限公司，以戶外廣告開發與經營為主營業務，經市政府和市城建公司的同意，從事市城建資產投資范圍內的廣告資源性開發，包含所有建設的城市道路、地下通道等基礎設施的空間廣告開發。
（五）推動國資混改，實現機制體制全面轉型
以“放開民企準入門檻”為導向。非公有資本能夠參與到國家戰略行業中，打破“國企壟斷”局面，實現公有和非公有資本權責平衡，地位對等的態勢。正如浙江大學民營經濟研究中心主任史晉川教授所指出的：“沒有真正的準入，不可能有真正的混改”。以“規范國企混改體制”為目標。有效保障混改企業各所有制資本同股同權；保障專業性強的民營資本管理運作；保障內外監管體系完善嚴謹；保障混改企業具有充分的開放性與可交易性。以“擴大國企混改規模”為抓手。推動和支持各所有制資本參與國企混改的實際工作中去。國有企業可以通過股權多元化的途徑引入民營戰略資本，提升國有企業公共服務效能；民營資本也可以通過PPP模式與國有資本合作，積累混合所有制企業的管理經驗。通過各類資本的融合促進，從而擴大非公有資本參與力度，并通過股權架構優化調整，從而實現真正合理的混改結構體系。以“提升國企混改競爭力”為目的。以市場化為導向深度落實國有企業混改策略，充分調動各方積極能動性，加快企業與市場接軌，確保國有資產保值增值。同時，打造資本所有者與勞動者命運共同體，創新企業內部的權利配置，合理分配員工持股比例，引入培養專業隊伍及市場化選聘高端人才，聘用“職業經理人”，從體制機制人才三方面著手，真正把市場機制“師傅領進門”，各企業“修行在個人”，實現混改企業市場競爭優勢。以“優化國企混改渠道”為方向。繼續加大民營資本參與國企混改的引導力度，引進增量為主、存量出售相結合的模式有效降低改組的風險和阻力。日前財政部《關于國有資本加大對公益性行業投入的指導意見》（財建〔2017〕743號）鼓勵以多種形式加大國有資本對公益性行業的投入，通過投資入股、聯合投資、并購重組等多種方式，與民營企業進行股權融合、戰略合作、資源整合，發展混合所有制經濟。同時，針對國有與民營資本共同設立股權投資基金、國有資本資產證券化亦或是員工持股等實現混改的方式進行結構優化，完善相關政策，健全審核程序，規范操作流程，嚴格資產評估，建立健全股權流轉和退出機制，杜絕內部操作，防止利益輸送，以拓寬國企混改的方式。例如，杭州市路橋集團股份有限公司（杭州市城市建設投資集團有限公司持股56%，剩余44%股份由個人投資者持有）的前身為杭州市路橋總公司（杭州市道橋養護處），于2004年8月事業單位轉企改制而成，是一家集市政道路、橋梁、排水、河道、隧道、園林綠化施工及養護、環衛保潔，瀝青混合料生產、運輸、施工、試驗及市政材料供應、機械維修為一體的綜合性施工企業；杭州市城建開發集團（大家房產）（杭州城建眾創投資股份有限公司持股55%、杭州市城市建設投資集團有限45%）創建于1982年，1990年經建設部批準為具有城市綜合開發一級資質的開發企業，1999年經國家工商局注冊創立“大家房產”品牌，主要從事住宅開發與經營、金融投資、大中型市政公建及代建、商業開發、物業服務等業務。
