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“郡縣治,天下無不治。”在加大金融供給側改革、更多金融資源配置向小微企業和三農等領域傾斜的形勢下，如何加強對遍及省市縣金融市場的監管，是本輪銀保監管派出機構改革的題中之義。《財經》雜志記者獨家獲悉，近日已下發的銀保監局 “三定”方案，勾勒出省、市、縣三級監管矩陣和監管半徑，并增設普惠金融處，將普惠金融的監管進一步下沉。
據《財經》雜志記者了解，與以往監管機構改革最大的不同之處在于，本次銀保監管系統改革強調對口監管，在職能部門設置上采取了功能監管與機構監管并重的原則。在銀保監局 “三定”方案中，包括省（自治區、直轄市、計劃單列市）級和市級派出機構兩個監管層級的職能、機構和編制即所謂“三定”的內容，此外，還下發了縣級派出機構整合方案。
值得注意的是，目前方案中，縣支局暫不設置，而是設置非法人機構性質的監管組，作為縣級派出機構改革重組的暫行措施。
2月22日，中共中央政治局就完善金融服務、防范金融風險舉行第十三次集體學習時，習近平總書記強調，要統籌金融管理資源，加強基層金融監管力量，強化地方監管責任，做到抓小抓早、防微杜漸。
銀保監會副主席王兆星3月9日在人民大會堂接受《證券時報》記者采訪時表示，銀保監會在制定“三定方案”和機構改革重組過程中，也在研究如何加強基層監管力量尤其是市縣的金融監管力量，將與地方金融監管部門加強配合，加強對地方金融活動的監管。
據多位接近監管系統的人士透露，銀保監會亦在研究和論證對保險公司分支機構進行屬地監管的可能性，但對于何時設置縣支局以及是否會劃轉縣人行的人員，目前尚無定論。既要防止監管機構膨脹和滋生冗員，又要實施金融監管全覆蓋，“基層金融監管體制改革很難一步到位，需要理順其中的很多監管邏輯，尤其是對于一些新的金融業態。”一位監管系統的人士表示。
亦有一些業內人士認為，從本次改革的情況來看，并未對現有金融監管體制和金融監管法制格局進行根本性大調整，過渡色彩濃厚，尤其是對縣級監管模式改革應是當下的權宜之計，未來是否會推出改革的2.0版本，值得期待。
部門設置：功能監管、機構監管并重
《財經》雜志記者獲悉，36家銀保監局各自上報的“三定”方案，上月底已由銀保監會同批下發到各局。
與銀保監會按“26+1”設置內設部門的格局不同，36家省（自治區、直轄市、計劃單列市）銀保監局的內設部門按照“22+2” 來設置，即：設置8個功能監管類處室、10個機構監管類處室和4個支持保障類處室。此外，在22個處室之外，36家銀保監局還設立巡察辦和工會兩個部門。
其中，功能監管類處室包括辦公室、政策法規處（創新業務監管處）、統信處、普惠金融處、消費者權益保護處、銀行機構檢查處、非銀行機構檢查處，以及重大風險事件與案件稽查處等。
機構監管類則大致包括政策性銀行、國有銀行、股份制銀行、城市商業銀行、農村中小銀行機構、外資銀行、其他非銀行金融機構、人身保險監管、財產保險監管和保險中介監管等處室。
據了解，在22個處室的總量限額之內，各銀保監局可以根據當地金融市場的實際情況和監管需要，靈活設置一些處室，比如，可設立保險資金運用監管處、法人監管處（對口銀保監會公司治理部）、自貿區監管處、金融租賃公司監管處或財務公司監管處等。
事實上，原銀監局在處室設置上，各地便各有不同，比如，上海局設有自貿區銀行業務監管處，天津局設有金融租賃公司監管處等，河北局設有直管監管協調處等。
據業內人士分析，此前在部門設置中，銀監系統主要按機構監管為主、保監系統則主要以功能監管為主，此次改革和整合后，實行功能監管和機構監管并重的構架，體現了在當前的監管機構改革中對口監管的原則，也便于厘清職責分工。
此外，銀保監局“三定”方案允許可以根據需要設置公司治理處，而銀保監會的公司治理部亦為機構改革后新設的重要部門之一。一位金融業人士指出，公司治理完善是金融監管的前提，允許銀保監局設置公司治理處，顯示出對于監管部門對于完善和加強金融機構公司治理的重視。
據了解，在銀保監分局的部門設置上，則為10個處室，其中，設有一個保險科，統籌當地的保險市場和機構的監管。不過亦可根據當地情況設立非銀檢查科，將保險的監管職能納入其中。
據統計，原保監會共有13家地市級分局，原銀監會則有306個銀監分局。這意味著，13家原保監分局的處室與人員將與當地的原銀監分局進行整合，而未設保監分局則將新增保險監管職能和監管隊伍。
局長“一正三副”，人員超編不分流
隨著銀保監局“三定”方案出爐，相關領導職務和崗位也將陸續敲定。去年12月銀保監局掛牌后，各局正、副負責人公布的主要是黨內職務，比如一把手是黨委書記的身份，副職則是黨委委員的身份。隨著“三定”方案發布后，各局局長的行政職務也將正式履行。
首設普惠金融監管處
在銀保監局的職能部門設置中，值得關注的是此次首設的普惠金融監管處。“設置這個處室，是去年底前就確定的，以便加強對普惠金融的監管力度和協調，同時也體現了對口監管的要求。”一位銀保監系統人士透露。
在銀保監會的“三定”方案中，普惠金部的定位是對口指導銀行業和保險業機構對小微企業、“三農”和特殊群體的金融服務工作。
據了解，2015年原銀監會機構改革時，為了加強對小微、三農等薄弱環節服務和小貸、融資性擔保公司等非持牌機構的監管協調，并對首次納入的P2P等互聯網金融進行監管，增設了銀行業普惠金融工作部，將原銀監會監管二部的小企業辦、合作部的農村金融服務監管處、融資性擔保部以及新成立的小貸公司協會、網貸監管（指P2P）等功能進行整合和處室劃轉。
據銀保監系統人士表示，雖然原銀監會設了普惠金融部，但原銀監局并未單設對口的處室，相關的監管功能分散在不同的處室。
近年來，隨著普惠金融的勃興，多層次的普惠金融機構和產品供給市場正在形成。不過由于普惠金融的服務對象金融常識相對匱乏、抗風險能力差，相關風險亦容易積聚。近年來，P2P跑路風潮中，相關的維權事件不斷發生。
在2018年鳳凰網舉辦的“第二屆新金融·普惠實踐峰會”上，中國政法大學互聯網金融法律研究院院長李愛君表示，傳統金融是審慎監管，重點是監管金融交易的供給方，而行為監管是通過保護消費者來監管金融機構，從而防范風險。在其看來，實現普惠金融的一個路徑便是行為監管，通過發布行為準則和產品準則，對金融機構的服務行為和金融產品進行規范和干預。
在李愛君看來，普惠金融的行為監管的內容主要有三項：一是監督監查，二是消費者金融教育，三是金融糾紛的調解機制。
去年以來，已有數家銀行設立了普惠金融事業部，亦有一些銀行的分支機構下沉延伸，設立了小微金融業務中心或小微專營團隊。對于此類機構的監管，便落在銀保監派出機構的身上。一位地方金融監管系統人士表示，成立普惠金融監管處，便于實施對口監管和明確監管職責，也便于與各地相繼成立的當地金融監管局加強協調。
暫不設縣局，改設監管組
在銀保監派出機構改革中，尤為人關注的是縣級派出機構如何設置的問題，此前業界傳出多個版本。
據了解，根據本次下發的縣級派出機構整合方案，此前業內傳出的縣支局將暫不設置，而是在原銀監會監管辦事處的基礎上改設監管組，作為非法人機構。
根據原銀監會2017年年報，銀監系統共有1730個監管辦事處，監管辦事處的員工作為最基層的監管隊伍，作為縣域銀行業監管的主力。
2006年3月，銀監會系統內下發到各銀監局的一份《關于監管辦事處機構設置調整和人力資源整合的指導意見》，對監管辦事處實行做強、撤并和分離三種整合模式。
據一位地方監管系統人士介紹，從各地的原銀監監管辦事處的實施情況來看，資源配置也各有不同，有的辦事處僅有三人，還有一些辦事處實行所謂的集中辦公，即名義上是縣級辦事處，實則集中在市局辦公。由于沒有監管執法權限，監管辦事處一直處于頗為尷尬的境地。
據了解，此前監管部門曾討論過將人行縣支行人員劃轉給銀保監縣支局的可能性。不過，從《財經》雜志記者了解的情況，目前在劃轉問題上各方尚未達成一致。一位接近監管的人士透露，目前設立不作為法人機構的縣級監管組，既可以防止機構膨脹的可能性，又為未來的改革提供了靈活性，是當下可進可退的最優選擇。
除了縣級派出機構目前選擇了權宜之計，對于保險機構的監管是否采取屬地監管，亦在討論之列。據多位監管系統的人士透露，銀保監會就保險機構實施屬地監管，已研究和討論多時，但目前尚未形成明晰而確定的意見和文件。
據了解，原銀監會派出機構實行屬地監管，而原保監會此前亦進行過相關的探索。比如， 曾在吉林試點安華農業保險的屬地化監管，2014年12月則下發《關于保險資金運用屬地監管試點工作有關事項的通知》，授權北京、上海、江蘇、湖北、廣東和深圳六地的保監局，對當地的基礎設施、股權、不動產等投資項目和保險法人機構的資金運用進行風險監管。
據一些保險業人士表示，從此前原保監會試點的這兩次屬地監管的效果來看，并未達到預期效果。除了監管人才和相關制度跟不上以外，最核心的問題在于明確監管權責，實現“權力放下去、責任擔起來”。
亦有一些保險業人士認為，保險機構實行財務和投資權限上收總公司，分支機構只有銷售誤導等市場風險，實行屬地監管似無必要，這亦是屬地監管多年來很難推行的原因之一。
不過，有銀保監管系統人士建議，可以探索實施派出機構分類授權，根據各地監管力量、轄區市場規模、金融機構數量、風險特征等因素，確定不同派出機構的權責。
在縣域監管資源有限，監管任務繁重的情況下，如何構建縣域金融監管體制，地方金融監管部門將發揮什么樣的作用？
有業內人士指出，如何在有限的監管資源下，加強監管協調，尋求監管合力，才能更好地應對金融機構主體類型、發展模式、風險特征等日益多樣化、復雜化，給監管帶來新的挑戰。
北京市副市長殷勇在2018年10月13日召開的中國財富管理50人論壇第六屆年會上表示，當下地方金融監管協調機制需要進一步完善，建議將直接從事監管的派出機構進一步下沉落地，直接參與到地方金融監管的日常活動，作為地方金融監管的有效組成部分開展履職。
